全球核安全治理机制：未来在何方？

（《当代世界》2016年3月刊 作者系吴莼思上海国际问题研究院国际战略研究所所长、副研究员）

编者按：自核武器诞生以来，围绕核安全治理问题，国际社会形成了一套机制和规范，如国际原子能机构、《核不扩散条约》、《核材料实物保护公约》等。然而，核安全治理机制并未完全制止核扩散，南亚、中东、东北亚等地区亮起了一系列红灯。特别是在恐怖主义态势日趋严峻的当下，如何防止恐怖分子或恐怖组织制造核恐怖，成为国际社会的重大关切。为发挥在核安全秩序建构中的领导作用，美国总统奥巴马执政后，倡议举办核安全峰会，并经艰苦谈判，于2015年7月与伊朗就伊朗核问题达成协议。全球核安全秩序的建构当然离不开美国，但其他国家的积极参与，特别是俄罗斯、中国、英国、法国等核大国亦发挥着举足轻重的作用。为此，在2016年核安全峰会即将召开之际，我刊专门邀请专家学者围绕全球核安全治理机制、主要核大国的核安全观和实践以及伊朗核问题协议的执行等问题进行系统分析，以飨读者。

自核武器诞生以后，国际社会就开始探索如何管理和控制这种能量巨大，却可能带来毁灭性后果的技术。其间，国际社会就核问题形成了一定共识。首先，核能从总体上来说是一种科技进步，如果使用恰当，核能可以为人类增添福利。因此，国际社会并不禁止为民用目的开发核能，发展民用核能甚至被用作激励机制。其次，核技术具有军用、民用两面性。核能的军事运用可能给国际和平和安全带来重大风险，应该加以控制。为此，国际社会要求1967年1月1日以前没有发展核武器的国家不再开发核武器，以无核武器国家的身份签署《核不扩散条约》。第三，鉴于无核武器国家放弃了开发核武器的权利，《核不扩散条约》要求核武器国家帮助无核武器国家发展核工业，同时核武器国家应该进行核裁军。

基于对核技术的以上认识，国际社会在过去几十年间构建了一套防止核武器扩散的体制机制。其中，《核不扩散条约》是基础，它从法律上否定了更多国家拥有核武器的合法性，并且搭建了防止核武器扩散的框架。《核不扩散条约》要求无核武器国家接受国际原子能机构的安全保障，以防止无核武器国家将和平利用核能转化为发展核武器的便利。此外，国际上还形成了多种核出口控制制度，比如桑戈委员会、核供应国集团以及瓦森那安排等，以防止核材料、核技术以及相关设备等敏感物项落入不适当的接受方手中。

通过这些机制和手段，核武器扩散在一段时间里得到了遏制。冷战结束时，公开的核武器国家被维持在五个。但是，20世纪90年代以后，核武器扩散的状况有所恶化，从南亚、中东到东北亚，亮起了一系列红灯。究其原因，至少有以下三方面：第一，两极格局的瓦解，松解了原先对一些地区和国家的约束。在地区安全形势变动中，一些国家寻求核武器的动力上升，活动空间增大。第二，经过几十年的发展，核技术的科学原理已不是什么秘密，有能力开发核武器的国家的数量大大增加。第三，随着经济全球化的进一步发展，非国家行为体在全球事务中变得更加活跃，而其中的一些消极力量，比如恐怖分子和恐怖组织则成为寻求核扩散的新来源。

面对国际力量对比快速而重大的变化以及科学技术的不断发展，现有全球核安全治理机制暴露出不少“短板”。尤其是对非国家行为体的管控，完全超出了现有全球核安全治理机制的初始设定，成为全球防扩散体系中最薄弱、最不确定的一环。为此，21世纪以来，要求更新和改进全球核安全治理机制的呼声不断高涨。美国奥巴马政府于2009年提出“核安全峰会”，从某种程度上说是回应了国际社会的呼声。

“核安全峰会”的基本设定是严格管控可以制造核武器的核材料，因为在掌握核科学原理的门槛已经大为下降、国际行为角色多元化的今天，掐断核材料供应犹如釜底抽薪，可以成为防止核武器扩散的有效途径。由此可见，“核安全峰会”的理论构想可谓非常专业，但是其在实践中的效用却不能估计过高。首先，美国提出的“核安全峰会”的目标是在四年内确保所有易流失核材料的安全。2012年，奥巴马总统获得连任，这一目标自然又延长到八年。但是，八年以后怎么办？奥巴马总统提出了“全球框架”的概念，但是，如何构建这套“全球框架”，具有很大的不确定性。其次，“核安全峰会”将其议题严格限制在管控核材料和防止核恐怖主义方面。它有意绕开了伊核、朝核等热点问题，对国际社会应对这些问题的帮助有限。第三，奥巴马政府在强化其他全球多边核不扩散机制方面的进展不大。奥巴马政府没有向美国国会提出《全面核禁试条约》的批约问题，《禁产公约》谈判依然没有启动，2015年的《核不扩散条约》审议大会首次没有通过最后文件。

因此，回首过往八年，奥巴马总统虽然以“无核武器世界”和“核安全峰会”赢得了比较高的人气，但是美国却未能就改进全球核安全治理取得突破性进展。这一状况表明，美国动员国际社会共同维护全球核安全的能力有所下降。国际社会在全球核安全治理方面需要新思路、新动力和新共识。

首先，全球核安全治理机制应该超越“大国主导”模式，探索更加均衡、更加民主的管理方式。冷战结束以来，时代主题和全球力量格局发生了比较重大的变化，无核武器国家和发展中国家在全球核事务中表现出越来越积极的姿态。在此背景下，核武器国家应该更加充分地考虑和吸收无核武器国家和发展中国家的代表性意见，以使全球核安全治理拥有更具共识的议事日程。

其次，全球核安全治理应该更加注重发展议题。虽然防止核武器扩散涉及国际和平和安全，但这不应该成为剥夺发展中国家和平利用核能权利的借口。国际社会应该通过进一步提升核安全保障能力来降低和平利用核能中的风险。为此，提升发展议题在全球核安全治理中的地位就变得十分重要。

第三，全球核安全治理还应该与区域核安全治理相衔接。全球的核安全离不开每一个区域的安全。中国作为东亚地区的重要国家，不仅要有全球眼光，同时也要有地区意识，要努力为东亚地区搭建一个比较可靠的核安全治理环境。

总之，在全球和地区层面，当前的核安全治理都面临很多改进需求。中国应积极参与这一进程，提出中国方案，为本国人民和世界创造更加安全的环境。