《中华人民共和国出境入境管理法》中的涉侨问题

第十一届全国人大常委会第二十七次会议通过了《中华人民共和国出境入境管理法》，自2013年7月1日起施行。这部法律在总结中国公民出境入境管理法和外国人入境出境管理法实施经验的基础上，统一了法律的调整范围，细化了出境入境的管理规定，规范了外国人停留居留行为，强化了边防检查以及调查、遣返、处罚等措施，对于更好地维护国家安全和社会秩序，促进对外开放和经济社会发展具有重要意义。法律施行后，《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境管理法》同时废止。出境入境管理法与侨务工作的关系十分密切，是一部重要的涉侨法律。

一、出境入境管理法的主要涉侨条款

　　该法的主要涉侨条款共两条。一是对华侨回国定居的规定。第十三条规定：“定居国外的中国公民要求回国定居的，应当在入境前向中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构提出申请，也可以由本人或者经由国内亲属向拟定居地的县级以上地方人民政府侨务部门提出申请。”二是华侨在境内以护照证明身份的规定。第十四条规定：“定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份。”

　　关于华侨回国定居的条款，并不是法律新设的规定，这是延续原《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十条的规定。第十条规定：“定居国外的中国公民要求回国定居的，应当向中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关办理手续，也可以向有关省、自治区、直辖市的公安机关办理手续。”新的规定是在国外仍然向驻外机关提出申请，在国内则改为向县级以上政府侨务部门提出申请。华侨回国定居本质上是登记或者恢复户籍的问题，与华侨回国居住不同。华侨持有中国护照可以随时出境或者入境，在国内居住并不受影响。华侨回国定居的规定也和《中华人民共和国居民身份证法》规定相衔接。居民身份证法第九条规定：“香港同胞、澳门同胞、台湾同胞迁入内地定居的，华侨回国定居的，以及外国人、无国籍人在中华人民共和国境内定居并被批准加入或者恢复中华人民共和国国籍的，在办理常住户口登记时，应当依照本法规定申请领取居民身份证。”

　　对于华侨在境内以护照证明身份的问题，是近年来随着华侨与国内联系日益紧密这一侨情变化带来的突出问题，需要在立法上进行明确和解决。华侨作为定居国外的中国公民，根据上述居民身份证法第九条的规定，除了申请回国定居外，华侨并不符合领取居民身份证的条件，华侨所持的国内机关发放的有效证件仅为护照。护照法第二条规定：“中华人民共和国护照是中华人民共和国公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件。”因此，这次规定主要是在立法上解决华侨在国内办理事务所持有效证件的问题。一些地方已经对华侨证件问题在地方性法规中给予了明确，且在表述上将护照与居民身份证给予等同地位。《浙江省华侨权益保障暂行规定》(2006年12月公布)第四条规定：“华侨持有的中华人民共和国护照，与国内居民身份证具有同等效力，凭其本人护照在省内进行有关活动时，有关部门和单位应当予以认可。”《福建省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2010年7月修订)第六条第三款规定：“出国、出境人员凭其持有的中华人民共和国护照，在本省从事民商事活动时，其本人护照与国内居民身份证具有同等证明效力，有关部门和单位应当予以认可。”《四川省华侨投资权益保护条例》(2011年11月修订)第八条规定：“华侨投资者在四川省从事投资活动时，所持有的中华人民共和国护照，与国内居民身份证具有同等身份证明效力，有关部门和单位应当予以认可。”

　　二、外籍华人的入境出境问题

　　我国不承认双重国籍。《中华人民共和国国籍法》第九条规定：“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”原具有中国国籍的中国公民加入外国籍后，就成为外籍华人。外籍华人的入境出境适用法律对外国人入境出境和外国人停留居留的规定。

　　首先，外籍华人入境应当申请办理签证。办理签证一般应当在中国驻外国的使馆、领馆或者其他驻外机关办理。驻外机关一般为外籍华人发放多次入境签证。因紧急事由来华，如外籍华人探望在中国的病危亲属，也可以申请办理口岸签证，口岸签证由公安部委托的口岸签证机关签发，一次入境有效，停留期不超过30日。申请办理多次签证或者口岸签证，外籍华人都需要按照主管机关的要求提供相应的证明材料。

　　第二，外籍华人入境中国后，按照签证注明的停留期限停留。签证的停留期限最长不超过180日。在签证注明的停留期满后仍需要在中国停留，需要在签证停留期满7日前向公安出入境机关申请延长停留期限。公安出入境机关不予延长的，应当按期离境。

　　第三，外籍华人入境中国后，根据相关事由在入境30日内可以向公安出入境机关申请办理居留证件。除了工作、学习等原因外，从2010年6月1日起，公安部推出施行进一步扩大外国人居留许可签发对象的政策，这项政策使外籍华人成为最大受益群体。扩大居留许可的对象包括五种人：一是中国公民和具有在中国永久居留资格外国人的外籍配偶、外籍父母及未满18周岁外籍子女；二是年满60周岁在境外无直系亲属、投靠境内直系亲属的外国人及其外籍配偶；三是年满60周岁在中国内地购置房产的外籍华人及其外籍配偶和未满18周岁外籍子女；四是来中国照顾年满60周岁、在国内无子女的中国籍父母且已满18周岁的外籍华人；五是外籍华人、定居国外的中国公民在中国内地寄养的未满18周岁的外籍子女。工作类居留证件的有效期最短为90日，最长为5年；非工作类居留证件的有效期最短为180日，最长为5年。需延长居留期限的，应当在居留证有效期满30日前向公安出入境机关提出申请。不予延长居留期限的，应当按期离境。

　　第四，符合规定条件的外籍华人，可以申请永久居留资格，即中国“绿卡”。经国务院批准，2004年公安部、外交部公布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》，对申请中国“绿卡”的条件和程序进行了明确规定。截至2011年底，持有《外国人永久居留证》的外国人为4752人。

　　此外，中国对以外籍华人为主体的高层次人才制定了一系列政策，为他们入出境提供便利。如国务院办公厅转发公安部、外交部、国务院侨办等部门《关于为外国籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利的规定》(2002年4月)，人事部、教育部、国务院侨办等十六部门联合印发《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》(2007年2月)。出境入境管理法也体现了“人才引进”的特色。第十六条在普通签证类别中增加了人才引进，第三十一条在停留变更居留的规定中有“符合国家规定的专门人才”一项。

　　三、国籍区别原则在出境入境管理法中的体现

　　国籍区别是侨务工作的一项基本原则，包括两层涵义：一是华侨与外籍华人具有国籍区别；二是尊重外籍华人的族裔感情和他们与祖籍国有着千丝万缕联系的实际。

　　严格区别华侨与外籍华人的国籍在我国的法律制度中体现得比较充分，华侨与外籍华人在法律适用上泾渭分明，这也在出境入境管理法中得到了充分体现。华侨是中国公民，适用法律对中国公民出境入境的规定。外籍华人是外国人，适用法律对外国人入境出境、外国人停留居留的规定。

　　国籍区别的另外一层涵义，即外籍华人不同于一般外国人的特点，还需要在法律和政策层面给予足够重视。外籍华人在国内有亲属或各种事务性联系，就入境出境需要而言，客观上需要经常往返中国或者在中国停留较长时间。目前的出境入境管理法已经对外籍华人给予了入境出境的便利，在一定程度上体现了国籍区别原则的另一层涵义。如，法律规定签证停留期最长为180日(国外一般规定为90日)，普通签证类别中有“探亲”事由，公安部施行的扩大外国人居留许可政策是照顾外籍华人的客观需求等。重视外籍华人不同于一般外国人的特点，给予入境出境便利，更重要的是体现在执行出境入境管理法的过程中。在制定签证、居留以及永久居留等出境入境管理法配套法规和政策中，充分考虑外籍华人的实际需求，给予他们更多便利，是下一步工作中相关部门需要重视和解决的问题。(作者曲云海，系国侨办政法司法规处副处长)