大国理想驱动下的南非全方位多边务实外交

 

 

素有“彩虹之国”美誉的南非位于非洲大陆最南端，扼守战略要地，拥有丰富的矿产资源、完备的软硬件基础设施，是非洲经济最发达的国家，在非洲大陆具有重要的政治与经济地位。然而，历史上，南非饱受殖民统治与种族主义之苦。虽然依据《威斯敏斯特法》与《联邦地位法》，南非于20世纪30年代中期已经获得了外交自主权，但白人控制的南非政府长期推行亲西方的片面外交战略。直至1994年非洲人国民大会党（非国大）赢得全民大选，曼德拉当选南非首位黑人总统，南非才废除了种族隔离制度，走上了多民族融合独立发展的道路，掀开了独立自主的全方位外交新篇章。时至今日，新南非已在非国大的带领下走过了20余年，这是新南非外交发展与成熟的关键时期。在新的国际政治经济环境下，新南非外交呈现出不同以往的新特点。

 

 

自废除种族隔离制度以来，南非政府一直宣称自己是非洲大陆的一员，并以非洲复兴为己任，把推动非洲地区的和平稳定与经济发展、维护非洲在国际事务中的利益作为南非外交战略的首要目标，谋求成为非洲的领军国家。早在新南非废除种族隔离制度之初，曼德拉总统曾在非洲统一组织峰会的演讲中描绘了非洲复兴的轮廓。1997年，继任总统姆贝基首次明确提出非洲复兴思想，随后，在南非领导人与学者的努力下，非洲复兴思想不断充实，并成为姆贝基时期南非外交的指导方针。作为姆贝基总统的继任者，祖马总统提出了“非洲议程论”，“非洲议程论”是对“非洲复兴”思想的发展与升级。综合看来，非洲复兴思想强调非洲在南非外交中占据关键地位，其核心目标是通过南非积极的外交实践，促成非洲国家间的合作，推动非洲国家的经济与政治复兴，进而实现非洲大陆的发展与繁荣、提升非洲国家的国际地位。

如果说非洲复兴思想体现了南非对非洲地区大国地位的追求，那么近十几年来，随着南非经济的发展，南非的国际地位显著提高，南非外交的战略定位也逐渐从“非洲大国”向“世界大国”转变。非洲优越的地理位置、丰富的自然资源、辽阔的国土面积以及较强的经济与军事实力令南非具备成为世界大国的潜力。多年来，南非将“追求世界大国地位”作为对外战略的重要目标，积极实施立足非洲融入全球的国际化战略，主动参与国际事务，要求提升在国际组织中的发言权，努力提高全球治理的能力。目前，南非在国际与地区事务中的影响力已经远超其政治与经济实力。

 

 

肩负“非洲复兴”与成为“世界大国”的使命，南非在“国家利益”原则的指导下奉行有侧重点的“全方位多边务实外交”，其外交战略主要有四个着力点。

 

首先，非洲是南非外交的核心。为践行“非洲复兴”使命，南非以维护非洲地区的稳定与发展为外交优先目标，充分发挥非洲地区大国身份，开展丰富的外交实践。主要举措包括：（1）与非洲国家建立双边友好关系，以坚实的双边外交关系为依托稳步提升南非在非洲地区的多边外交能力。（2）积极参与非洲国家间的冲突协调工作，积极投身于大湖地区冲突、马达加斯加、津巴布韦与南北苏丹等非洲热点问题的解决，维护非洲地区的和平与稳定。（3）领导并参与非洲地区性组织，积极推动非洲经济一体化进程。南非是南部非洲发展共同体的主导国，也是非洲联盟的关键领导国。南非曾联合尼日利亚与阿尔及利亚提出了“千年非洲复兴计划”，后发展成为“非洲发展新伙伴计划”，旨在推动成员国的基础设施建设，推动地区一体化。此外，祖马总统还担任非盟“南北经济发展走廊”项目的主席。

 

其二，推进同美欧发达国家的务实合作是南非外交的关键领域。发达国家是国际秩序的主导，是世界经济的基础，积极主动地推进与西方发达国家的务实合作，可以使南非获得发达国家的政治与经济支持，这是南非等发展中国家谋取国际政治经济发展空间的关键举措。欧盟是南非最大的贸易伙伴、投资方与援助方，南非与欧盟建立了战略伙伴关系，并召开定期的南非-欧盟部长级政治对话。此外，南非还同英国、法国、德国、意大利等国保持着良好的双边关系。美国也是南非的战略伙伴国，双方保持着密切的政治、经济与军事往来。在政治领域，南非与美国之间设有部长级双边协调论坛，建立了定期的部长级“美南战略对话机制”；在经济领域，南非是美国“非洲增长与机会法案”（AGOA）的第二大受惠国，是对美国出口最多元化的非洲国家。与此同时，美南之间还开展了一系列能源务实合作；在军事领域，南非与美国保持着紧密的军事关系，两国签有“防御互助条约”，由部级南非-美国防务委员会负责协调双边军事合作事宜。

 

其三，加强同发展中国家的外交联系与互助合作是南非外交的重要领域。南非同发展中国家开展了广泛的双边与多边合作，并通过这些合作关系增进政治经济互信，提升包括南非在内的广大发展中国家参与国际事务的能力。在双边层面，南非不断增进与中国、印度、巴西等新兴发展中国家的政治与经济往来，强化双边关系；在多边层面，加入金砖国家组织，积极参与中非合作论坛等。

 

其四，增强参与全球治理能力、提高南非的国际影响力是南非外交的新愿景与努力方向。近年来，南非参与全球治理的意愿与能力逐步提升。南非主动谋求提高非洲国家在联合国安理会的地位，为安理会改革建言献策；在全球环境政治中主动扮演领导角色，成功地开展了一系列环境外交；对旧有的国际经济体系提出质疑，主张改革旧的金融制度权力，并同中国等发展中国家一道尝试提供新的金融机制选择等。

 

 

中国与南非关系经历了历史与时间的考验，受到南非国内政治与国际政治经济环境的影响。历史上的南非种族主义政权曾长期拒绝承认中华人民共和国，而中国也始终坚定地支持南非民族解放组织反对南非种族主义政权的斗争，未同南非政府建立外交关系，并断绝了一切经贸往来。中国与南非政府不接触、不往来的局面一直持续到20世纪90年代。1994年4月，曼德拉当选新南非民族团结政府首任黑人总统，这为中国与南非建交创造了条件。此外，中国国际地位的提升也客观上增强了南非与中国建交的诉求。然而，在台湾当局“银弹外交”的干扰下，直至1998年1月1日，中国与南非才正式建立外交关系。

 

建交近二十年来，中南两国建立了多层次多渠道的合作机制，政治沟通顺畅，经济与贸易往来活跃，人文交流与合作密切，双边合作广泛而深入，为中南双边关系的发展奠定了坚实的基础，有利地推动了双边关系的迅速发展。中南两国先后建立了副元首级“中南国家双边委员会”与外长级“中南战略对话机制”等高级别沟通与对话平台，推动双方高层领导人频繁互访，提高了政治互信水平，实现了双边关系的跨越式发展。2000年，中南两国将双边关系提升为“战略伙伴关系”；2004年，中南关系发展为平等互利、共同发展的“深化战略伙伴关系”；2010年，双边关系再次升级为“全面战略伙伴关系”；2014年祖马总统访华期间，两国元首决定共同把中南关系打造为“政治互信、经济互利、人文互鉴、安全互助的全面战略伙伴关系”，将双边关系推向历史新高。

 

中南关系是南非推动南南合作的关键目标国，对南非而言，发展中南关系不只是停留在促进两国政治与经贸往来的双边层面，而是被南非政府赋予了更广泛的国际化使命，具有重要的战略意义与现实意义。

首先，同样作为新兴发展中国家，南非与中国面临类似的国际关系环境与发展问题，两国在变革国际政治经济秩序、全球治理等领域具有类似的战略诉求，容易在西方主导的大国博弈中形成合力，提升双方应对全球挑战的能力。例如，在国际气候谈判中，南非、中国同印度与巴西组成“基础四国”，坚持“共同而有区别的责任”原则，维护发展中国家的利益；在人权问题上，面对美国人权报告的无理指责，南非与中国政府均给予坚决而有力的批驳，并持续提升本国人权状况；在全球金融治理中，作为“金砖国家”两个重要成员国，南非同中国一道致力于改革旧的国际金融秩序，为发展中国家的改革与发展创造良好的国际制度环境。在中国倡议下，2015年7月，金砖国家新开发银行正式开业，总部设在上海，非洲区总部则设在南非。该银行的成立可以有效避免金融危机对金砖国家的冲击，为金砖国家构筑了一个共同的金融安全网，是新兴发展中国家参与全球治理的重要尝试。

 

第二，通过强化双边外交关系，借助中国的支持拓展南非的国际发展空间、提高南非的国际地位、增强南非的国际影响力。南非一直希望能够成为联合国安理会常任理事国，并获得否决权，但该主张一直被搁置。在该问题上，中国则一贯主张增加发展中国家、尤其是提高非洲国家在安理会的代表性，因此，中国是南非入常的关键潜在支持者，持续巩固的中南双边关系则会鼓励中国为南非入常付出更积极的努力。此外，2010年，中国大力支持南非加入金砖国家组织，这为南非参与国际事务、发挥国际影响力提供了更高的平台。

 

第三，“以政促经”，南非政府希望以中南良好的双边关系为依托，大力推动中南经贸往来，开拓中国市场，吸引来自中国的投资，为南非的经济发展与经济结构改革提供持续的外在动力。近年来，南非经济面临低增长、高失业、贫富差距悬殊的困境，南非政府迫切需要通过提振出口、吸引外资以振兴实体经济的发展。中国是南非最大的贸易伙伴国、最大的进口来源国与出口目的国，2014年双边贸易额高达603亿美元；此外，中国也是南非重要的资金来源国，截至2013年底，中国对南非直接投资高达42.8亿美元，与建交之初相比增长了一百余倍。深入开拓中国广阔的市场、持续吸引来自中国的投资是南非对华外交政策的重要出发点与落脚点，服务于南非总体外交战略。

 

综上，中南外交关系是南非最为重要的双边外交关系之一，南非对华外交战略表现出典型的灵活而稳定的务实主义特色。随着越来越紧密的双边经贸往来、人文交往，与国际战略诉求的重合，双边关系的基础愈发巩固。然而，同样作为地区性大国、新兴发展中国家，南非与中国难免在不少领域存在较为激烈的竞争。目前，南非与中国处于相似的工业化发展阶段，竞争性较强，双方在经贸领域的结构性冲突在所难免。此外，作为非洲传统政治经济大国，南非对中国在非洲影响力的崛起也持审慎态度。对于中国的“一带一路”战略，南非在表示欢迎之余难掩警惕之心。“21世纪海上丝绸之路”战略的实施将会进一步增进非洲国家与中国的关系、增强非洲国家对中国的依赖，这势必会削弱南非在非洲大陆的固有优势。因而，南非对华外交积极而审慎。

 

 

“非洲复兴”与“大国理想”既是南非外交的指导思想，也是战略目标。在建立区域性大国和世界性大国的道路上，南非做出了许多努力，也取得了不少成就。如今，南非建设区域性大国的目标已成为现实，但南非带领非洲国家实现非洲复兴与世界大国理想的达成还遥遥无期。非洲复兴需要全体非洲国家的共同努力，并非凭借南非一国之力；而南非实现世界大国理想要依托于南非国内政治的稳定与经济的持续发展。未来，南非外交的走向主要取决于其国内政局情况与经济发展状况，非洲地区依然会是南非外交的核心，而南非针对欧美国家与新兴发展中国家的外交会更加务实。在未来一段时间内，南非都将是在国际社会保持着一定影响力的地区大国。